| 解鎖制約棚改桎梏 拉開新一輪棚改序幕 |
| 來源：中國建設報 2014-09-11
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| 2014/9/15 18:35:41 |
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劉衛(wèi)民 國務院發(fā)展研究中心 2013年新一屆中央政府提出，從2013年到2017年“再改造1000萬戶以上各類棚戶區(qū)”，同時提出在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化推進過程中，“要改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村”。由此，拉開了新一輪棚戶區(qū)改造的序幕。 此輪棚改的特點是目標更加明確、政策系統(tǒng)性更強。第一，既通過國務院的總體部署，明確了此輪棚改的總體要求、基本原則及對棚改內容、范圍和類別做出的規(guī)定，又通過“政府工作報告”以及多次國務院常務會議進行了具體實施安排。第二，國家各主管部門在財政資金補貼、稅收減免、信貸支持、企業(yè)債券、安置補償、民間資本等各個方面都出臺了相應政策。第三，今年4月2日舉行的國務院常務會議，提出進一步發(fā)揮開發(fā)性金融對棚戶區(qū)改造的支持作用，確定由國家開發(fā)銀行成立專門機構，具體實施對棚戶區(qū)改造的貸款支持。這一舉措將政府的政策支持與市場機制有機結合起來，依托國家信用、服務國家戰(zhàn)略、發(fā)揮保本微利的開發(fā)性金融作用，為大規(guī)模棚改提供了成本更低、來源穩(wěn)定的融資渠道。 同時，各地政府根據自身特點，不斷探索破解棚改難題。例如，成都市探索以“群眾為主體、政府為主導”的居民“自治改造”模式。在模擬拆遷階段，拆遷意愿率、模擬簽約率需達到一定比例后，才能正式對該片區(qū)實施拆遷。由群眾選舉的自改委全面參與拆遷過程，將所有被拆遷群眾組成一個利益共同體，減少拆遷方與被拆遷方的矛盾，從而使棚戶區(qū)改造工作得以順利推進。 總體來看，新一輪棚改和安居工程建設取得了明顯成效。第一，有效改善了相當多困難群眾的住房條件。在與各地保障戶的座談和家庭走訪中，深切感受到他們發(fā)自內心的滿意和感激，很多廉租戶和棚改區(qū)居民的表述令人動容，他們的親身經歷讓黨和政府的惠民政策更加深入人心。第二，有效緩解了城市內部二元結構的矛盾。在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，改善了城市面貌，提升了城鎮(zhèn)綜合承載能力。例如，深圳、西安等地在城市更新和棚改過程中，注重改革創(chuàng)新體制機制，在發(fā)揮政府作用的同時引入市場機制，在兼顧各方利益，特別是保護棚改對象合法權益的基礎上，實現了部分“城中村”改造，破解了城市土地二元結構的難題，也避免了給未來產權歸屬問題留下后遺癥。第三，有效發(fā)揮了“穩(wěn)增長”的作用，拉動了投資和消費增長?？傊乱惠喤飸魠^(qū)改造正發(fā)揮著助推民生不斷改善和經濟健康發(fā)展的積極效應。 棚改政策發(fā)展過程及特點分析 張鋒 住建部政策研究中心 棚戶區(qū)改造是保障性安居工程建設的重要組成部分，也是重大的民生工程和發(fā)展工程。棚戶區(qū)分為城市及國有工礦（含煤礦）、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)等類型。棚戶區(qū)房屋建筑密度大、結構簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎設施不配套。棚戶區(qū)居民多為低收入群體，很多還是國有企業(yè)老職工，曾為新中國完整獨立工業(yè)體系建設和國民經濟發(fā)展作出重要貢獻。 起步和探索：2005年，遼寧省探索實施城市棚戶區(qū)改造，提出用兩到三年時間基本完成全省城市集中連片棚戶區(qū)改造任務。當年國務院在大連召開東北地區(qū)中央下放煤礦棚戶區(qū)改造試點工作座談會。建設部印發(fā)《關于推進東北地區(qū)棚戶區(qū)改造工作的指導意見》，提出因地制宜、多種方式推進棚戶區(qū)改造，加大基礎設施配套力度。2007年，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》提出，棚戶區(qū)改造、舊住宅區(qū)整治一律免收各種行政事業(yè)性收費和政府性基金。 全面啟動：2008年，為應對國際金融危機，中央出臺擴大內需10項措施，明確提出加快建設保障性安居工程，林區(qū)棚戶區(qū)、墾區(qū)危舊房和煤礦棚戶區(qū)改造全面啟動。2009年，經國務院同意，住房城鄉(xiāng)建設部等部門印發(fā)《關于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導意見》，提出棚戶區(qū)改造實行實物安置與貨幣補償相結合，由被拆遷人自愿選擇；采取財政補助、銀行貸款、企業(yè)支持、群眾自籌、市場開發(fā)等辦法，多渠道籌集資金；加大稅費政策支持力度，免收行政事業(yè)性收費和政府性基金，適當減免入網、管網增容等經營性收費。2009年年底，國務院在山西大同召開全國城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作會議。2012年，經有關部門研究，將鐵路、鋼鐵、有色金屬、黃金等行業(yè)棚戶區(qū)納入棚戶區(qū)改造政策支持范圍。 加大支持力度：2013年，新一屆政府提出，要在過去5年大規(guī)模棚戶區(qū)改造取得顯著成效的基礎上，今后5年再改造城市和國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)的各類棚戶區(qū)1000萬戶。6月，國務院常務會議研究部署加快棚戶區(qū)改造。7月，印發(fā)《國務院關于加快棚戶區(qū)改造的意見》，提出今后5年要加大中央安排資金的支持力度，地方各級政府也要相應增加資金投入；明確對企業(yè)用于支付統(tǒng)一組織的棚戶區(qū)改造的支出，準予在所得稅前扣除；要求積極推廣單位負責人和項目負責人終身負責制，確保工程質量。近日，國務院辦公廳又印發(fā)了《關于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》，要求重點安排資源枯竭型城市、獨立工礦區(qū)和三線企業(yè)集中地區(qū)棚戶區(qū)改造。要求市、縣人民政府結合城市規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展等，科學合理確定安置住房布局，統(tǒng)籌中心城區(qū)改造和新城新區(qū)建設，特別是要求配套設施應與安置住房同步規(guī)劃、同步審批、同步建設、同步交付使用。 從棚戶區(qū)改造政策發(fā)展過程看，有以下幾個特點： 一是棚戶區(qū)改造范圍不斷拓展。從最初的中央下放煤礦棚戶區(qū)改造，逐步擴大到林區(qū)墾區(qū)、城市和國有工礦棚戶區(qū)改造。在加快推進集中成片城市棚戶區(qū)改造的基礎上，逐步將其他棚戶區(qū)、城中村改造統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍，穩(wěn)步有序推進。近年來，又把鐵路、鋼鐵、有色金屬、黃金等行業(yè)棚戶區(qū)納入棚戶區(qū)改造政策支持范圍。 二是中央補助力度逐年加大。2008年至2012年，中央財政安排棚戶區(qū)改造補助資金1300多億元。今后，中央將繼續(xù)加大對棚戶區(qū)改造的補助力度，對財政困難地區(qū)予以傾斜。 三是土地、稅收和信貸等支持政策逐步完善和細化。如確保建設用地供應，將棚戶區(qū)改造和配套設施年度建設任務落實到地塊。要求地方各級政府加大資金投入，落實好稅費減免政策。國家開發(fā)銀行成立住宅金融事業(yè)部，重點支持棚戶區(qū)改造及城市基礎設施等相關工程建設。社會資金參與投資和運營棚戶區(qū)改造項目，在市場準入和扶持政策方面與各類主體同等對待。 四是棚戶區(qū)改造的安置補償體現了讓利于民的政策。實行實物安置與貨幣補償相結合，由被拆遷人自愿選擇。許多地方探索實行“拆一還一”，不找差價；適當超過原房屋面積部分，給予適當價格優(yōu)惠；超過一定限度的，則按市場價。對經濟困難的棚戶區(qū)居民，探索采取共有產權的辦法做好安置工作。
五是棚戶區(qū)改造成效明顯。2008年至2012年，全國共開工改造各類棚戶區(qū)1260萬戶。2013年，改造各類棚戶區(qū)320萬戶以上。今年計劃改造470萬戶以上。部分無力通過市場解決住房困難的群眾，對棚改政策十分擁護。棚戶區(qū)改造的推進，也完善了城鎮(zhèn)功能，提升了城鎮(zhèn)綜合承載能力，改善了人居環(huán)境，促進了當地經濟發(fā)展與社會和諧。 棚改，現階段住房政策重要內容 劉洪玉 清華大學房地產研究所 在2013年7月《國務院關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》剛滿一周年之際，國務院辦公廳頒發(fā)了《關于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》。人們發(fā)現，政府的住房政策，從過去以市場調控為主，轉變?yōu)橐耘飸魠^(qū)改造、住房保障和住房供應體系建設為重點。那么，如何看待棚戶區(qū)改造及其在我國現階段住房政策中的作用呢？棚戶區(qū)改造及其發(fā)展歷程 棚戶區(qū)改造，是我國政府針對住房質量差、缺少必要配套設施、環(huán)境衛(wèi)生條件惡劣、中低收入居民相對集中的城市危舊房集中區(qū)域組織實施的住房改造專項行動計劃。作為保障性安居工程的重要組成部分，棚戶區(qū)改造包括城市棚戶區(qū)、國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有墾區(qū)危房等4個主要組成部分。對于各類棚戶區(qū)改造項目，中央和地方政府在建設用地供應、財政資金投入、稅費減免、金融信貸等方面提供了政策支持。 遼寧省于2005年在全國率先啟動了主要由政府力量推動的大規(guī)模棚戶區(qū)改造。中央政府于2008年，把棚戶區(qū)改造作為保障性安居工程的主要內容推向全國。到2012年，全國累計改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，有效改善了困難群眾住房條件。2013年，中央又提出了“2013年至2017年改造各類棚戶區(qū)1000萬戶”的工作目標。據統(tǒng)計，在2013年改造各類棚戶區(qū)320萬戶的基礎上，2014年計劃改造規(guī)模達到470萬戶。棚戶區(qū)改造在不斷加速，推動力量空前。棚戶區(qū)改造的作用和意義 棚戶區(qū)改造，具有保障改善民生、完善城市功能、促進經濟社會協調發(fā)展的綜合效益。據調查，在各類棚戶區(qū)的居民中，中低收入家庭比例高，下崗失業(yè)和退休職工、外來務工人員相對集中，實施棚戶區(qū)改造，有利于加快解決上述家庭的住房困難。通過戶均45平方米以上的“保底”安置，明顯提高了居民的住房條件與環(huán)境質量，實現了“住有所居”的住房政策目標。 房屋質量差、人均住房水平低、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差等，是棚戶區(qū)典型的人居環(huán)境特征。實施棚戶區(qū)改造，完善配套設施和公共服務設施，有利于改善城市環(huán)境，集約利用土地，提高城市承載力和可持續(xù)發(fā)展能力。 此外，實施棚戶區(qū)改造，還可以通過帶動投資、增加就業(yè)、促進消費等途徑，促進經濟增長和社會發(fā)展，通過社會管理、社區(qū)服務的提供，以及原棚戶區(qū)居民收入和財富占有水平的提高，促進社會的和諧穩(wěn)定。棚戶區(qū)改造的國際經驗 我國各類棚戶區(qū)的人居環(huán)境特點，與西方學者定義的貧民窟很相似。世界上大多數城市存在或曾經存在棚戶區(qū)。雖然目前棚戶區(qū)主要存在于發(fā)展中國家，但發(fā)達國家在快速城市化和工業(yè)化過程中，因為城市住房供給難以滿足人口快速增長的需要，也曾形成過大量棚戶區(qū)。以緩解城市社會危機、促進社會和諧、改善居住質量、改變城市面貌、優(yōu)化土地利用、增加住房供應等為目標的棚戶區(qū)改造，曾經是發(fā)達國家住房政策的重要內容。 美國為解決低收入家庭和棚戶區(qū)住房問題，在1934年和1937年先后成立了聯邦住房管理局 FHA 、聯邦內務部住房署與地方住房管理局（LHAs），在1941年推出了“胡佛村”（Hoovervilles）清拆計劃，1949年出臺《住房法》，進一步明確為棚戶區(qū)改造項目提供聯邦融資支持，聯邦政府在1953～1986年累計投入資金135億美元。英國在一戰(zhàn)結束后的1918年和二戰(zhàn)結束后的20世紀40年代后期，進行了兩次大規(guī)模的清除貧民窟行動，以緩解城市社會危機、改善居住質量、增加住房供應。新加坡和香港地區(qū)的公共住房，也是起源于棚戶區(qū)清拆和住戶安置。 目前聯合國人居署在發(fā)展中國家推動的棚戶區(qū)改造主流模式是：建造負擔得起的住房以及與住房有關的基礎設施，政府提供基礎設施建設或改造投資，鼓勵居民自助建房并提供財政補貼和微小金融支持，強調居民參與。發(fā)達國家則將政策重點轉向為危舊公共住房相關的城市更新項目提供財稅補貼和金融支持。
總之，在當前經濟增長速度放緩、商品住房價格過高、保障性住房有效供給不足、城鎮(zhèn)化質量和可持續(xù)發(fā)展能力需要進一步提高的大背景下，通過實施大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，可以取得一舉多得的效果。 http://www.chinajsb.cn/bz/content/2014-09/11/content_139521_2.htm |
